クアッドに必要なのは、よりハードなエッジだ
クアッドは安全保障の課題を優先すべき段階に来た
2017年、オーストラリア、インド、日本、米国の4カ国が「クアッド」と呼ばれる非公式対話を再開したとき、多くが懐疑的だった。結局のところ、オーストラリアが2008年に対中関係を守るため撤退を決めたことがきっかけでクアッドは休止しており、各国がまとまるとは到底思えなかったのである。5年近くが経ち、クアッドは明らかな進展を遂げた。日米の指導者の交代や、ロシア・ウクライナ戦争などで内部対立を乗り越えてきた。さらに、クアッドは知名度を上げ、重要な新技術、COVID-19ワクチン、人道支援など、活動範囲を広げてきた。ホワイトハウスは、クアッドを「インド太平洋における重要問題を扱う第一の地域グループ」と表現している。
とはいえ、4カ国の首脳が5月24日に日本で2回目の首脳会談を行うにあたり、同グループにはもっと多くの課題がある。技術、健康、サイバーセキュリティ、気候変動などの問題でクアッドは大きく進展したが、安全保障の中核的目標を達成するため、さらに多くの課題がある。これまでのところ、クアッドは、安全保障に関連よりも、技術や公衆衛生など、安全保障以外の重要な機能や安全保障に隣接する機能を優先してきた。しかし、その効果を持続させるためには、クアッドは、地域的な軍事紛争や自然災害など動きの速い危機に対応を可能とし、その成果に対する期待を管理する必要がある。
また、インド太平洋地域における安全保障上の共通懸念について、さらに協力の必要がある。クアッドは有意義な進展を遂げてきたが、中国の主張が強まっているため、一層の緊急行動が求められている。ロシアによるウクライナへのいわれのない攻撃は、クアッドの重要性をさらに高め、アジアにおいても短中期的に同様の侵略の可能性と、その抑止または対応の必要性を強く印象づけるものであった。中国が台湾やインド、東シナ海や南シナ海で企てる可能性に懸念が強まり、地域の平和と安定を確保するというグループの使命はさらに重要になっている。今こそ、クアッドがポテンシャルを発揮する時なのだ。5月の首脳会議では、インド太平洋経済枠組みなどの多国間経済プロジェクトやスリランカの不安定な情勢、中国のソロモン諸島との合意など、議題があるが、安全保障での協力を加速させる重要な機会にもなる。
勢いをつける
2017年の復活以来、クアッドは大きく前進を遂げした。ジョー・バイデン米大統領が就任して16カ月間で、組織的なアイデンティティを獲得した。以前は、比較的若い官僚レベルの会合と、単発の海軍演習を行っただけだった。今では、首脳、閣僚、高官、専門家などさまざまな立場の人が集まり、共通の立場を示す共同声明も定期的に発表している。5年前にはこれは考えられなかった。2021年3月に4カ国首脳が初めて仮想会談し、2021年9月にはCOVID-19が流行する中、世界でも珍しい対面の首脳会談を開催したことで、グループの強化が加速した。2022年3月、ロシア・ウクライナ戦争が勃発すると、再び仮想首脳会議を開催し、世界の大局を協議する前例となった。
また、4カ国政府は、様々な問題に対する正式な協力体制を確立し、グループの範囲を拡大した。当初は、4カ国の関連機関の実務担当者が集まるワーキンググループを設置し、重要技術や新興国技術、COVID-19ワクチン、気候変動などに取り組んだ。政府内・政府間で協議、調整の必要性を認識し、非公式な定期会議と正式な官僚インフラの中間に位置するものとなった。しかし、その後、クアッド はさらに多くのワーキンググループを追加し、現在ではサプライチェーンの回復力、地域インフラ、STEM研究とイノベーション、人道支援と災害救援、クリーンエナジー、海上安全保障、サイバーセキュリティ、テロ対策、宇宙とさまざまな問題を網羅している。
クアッドの各国政府はまた、インド太平洋地域のさまざまな政策課題に対する解決策を提供するために、このグループを利用しようとしてきた。例えば、野心的な公衆衛生イニシアチブでは、米国の技術、日本の資金、インドの生産能力、オーストラリアの物流を組み合わせ、COVID-19ワクチンをインド太平洋地域に提供し、カンボジアやタイなどの国々にワクチンを提供している。クアッドは最近、科学技術の協力と能力構築を目的としたSTEMフェローシップを発表した。また、地域政府が緊急事態に迅速かつ効果的に対応できるよう、災害救援・人道支援メカニズムも設立した。これ以外に、地域のインフラマップやグリーン・シッピングなど、有望な取り組みが初期段階にある。
長い道のりではあるが、クアッドは安全保障の課題でも一定の成果を上げている。中国がもたらす戦略的リスクについて最高レベルの協議を行い、広義のインド太平洋における海洋安全保障から、アフガニスタンの不安定、ミャンマーの軍事クーデター、北朝鮮の核開発願望に至るまで、様々な問題について議論してきた。2021年9月には4カ国の情報機関トップが4カ国の戦略的情報フォーラムに参加し、2022年初めには4カ国のサイバーセキュリティーのシニアコーディネーターがオーストラリアで会議を開いた。マラバール海戦演習は、インドと米国の海軍部隊の相互運用性を高めるために始まった二国間演習で、現在は4カ国の海軍が定期的に参加している。対潜戦演習には、カナダや韓国など他のパートナー国も参加することが多い。また、クアッドは、軍事協力のため追加的な能力を構築するために、フランスや英国とも臨時の軍事演習を実施している。
厳密にはクアッドの活動ではないが、過去2年間、加盟国間の関係は、新協定を通じ強化されてきた。例えば、日本とオーストラリアは、互いの国土に軍隊を駐留させることを可能にする相互アクセス協定を締結した。インドとオーストラリアは暫定的な自由貿易協定に調印した。ニューデリーは近年、貿易協定に抵抗し、特に中国を含む15カ国の貿易協定の地域包括的経済連携から2019年に離脱していた。最も劇的なのは、オーストラリア、英国、米国が、潜水艦の原子力推進技術の交換やその他重要な先端技術の共有を促進するため、AUKUSと呼ばれる安全保障パートナーシップを締結したことだ。AUKUS の軍事的、地政学的意味は極めて大きい。この協定は、豪州の軍事作戦の潜在的範囲を広げるだけでなく、米豪の防衛技術関係を今後数十年にわたり緊密にするものとなる。
二国間の安全保障関係も強固になった。現在、4カ国は互いに、2国間の安全保障上の条約や取り決めを結んでいる。その中には、毎年の首脳会談、外務大臣と国防大臣によるいわゆる2＋2対話、軍事スタッフ会談、陸・空・海兵隊による軍事演習、兵站共有協定、リエゾン、情報共有、海上安全保障、サイバーセキュリティ、テロ対策、防衛技術に関する対話が含まれる。しかし、東南アジア諸国など地域的な軍事競争を懸念する国々との緊張を避けたいこともあり、全体としてクアッドの安全保障協力の進展は速くはない。
クアッドのポテンシャルを生かす
4カ国協議は、安全保障分野で逆風にさらされている。例えば、ウクライナ紛争は、グループ内の相違を浮き彫りにした。日本とオーストラリアは、米国とNATO同盟国に近い立場でロシアの侵略を非難し、モスクワに制裁を加えている。しかし、インドは、ロシアの軍備装備品に依存し続けていること、インドにとって重要な問題でロシアを中国側に押しやる懸念があること、ウクライナからインド人数万人を避難させる必要があるため、より慎重で両義的なアプローチを取っている。しかし、ウクライナ紛争により、クアッドメンバー間の緊張を高めるどころか、四カ国首脳の違いを議論するプラットフォームが生まれた。2022年3月のクアッドバーチャル・サミットでは、四カ国の首脳が危機とインド太平洋への影響について見解を共有した。
このグループはまた、豪州、インド、日本だけでなく、域内の資源と能力の制約という課題に4カ国共同で立ち向かうプラットフォームを提供した。米国は、国家防衛戦略やインド太平洋戦略などの重要な戦略文書で積極的な地域課題を示しているが、米国の国防予算の増加は限定されており、インド太平洋における造船能力や軍事資源で懸念を生じている。また、低所得国に投資する米国の国際開発金融公社など、中国に対抗する米国の能力を高める取り組みも、当初想定より小規模なものにとどまっている。米国の対外軍事援助は、中東と中南米へのレガシー・コミットメントと新たに生まれたウクライナの優先事項が資源の大部分を占め、アジア太平洋地域向けは控えめなものである。こうした制約から、ワシントン、キャンベラ、東京、ニューデリーでより多くの負担を分担する必要性が高まっている。
クアッドでこうした制約を克服できるかは、公約を実行できる頑丈さがグループにあるかにかかっている。クアッドは、加盟国に対して有用性を示し、地域社会に対しては地域問題の解決能力があるのを示すために、効果的な組織であると証明しなければならない。そうでないと、中国が増長し、地域は中国に従わざるを得なくなる。北クアッドやAUKUSを含む米国のインド太平洋戦略は、欧州におけるNATOの設立と拡張に強い類似性を持っており、これを阻止しなければならないと北京は主張している。しかし、クアッドは、インド太平洋の安全と安定に対して、より緩やかな連合と協調に基づく、負担分担のアプローチを具現化している。そして、この地域の国々を自らの意思に従わせるのではなく、選択肢を提供しようとしている。
これからの道筋
今後数ヶ月で、クアッドは既存のイニシアティブを強化し、実現するとともに、他の有志パートナーや組織と関わりを多様化することに焦点を当てる必要がある。その代わりに、他の国々をそのニーズと快適さのレベルに基づいて既存のクアッド活動に参加させたり、地域の安全保障と回復力を強化するイニシアチブに参加させたりすることが可能だ。
また、クアッド四カ国は柔軟に対応し、メンバー間のシームレスな協力で動きの速い世界情勢に備えなければならない。例えば、感染力の強いCOVID-19の亜種が出現し、規制のハードルが高くなったことで、世界的なワクチン構想の焦点を特定の国やワクチンオプションに絞る必要が出てきた。クアッドはまた、危機がグループの優先順位を変化させる可能性を考慮する必要がある。たとえば、中国のゼロCOVID政策や、ロシア・ウクライナ戦争によるエナジー、肥料、穀物の供給制限で引き起こされたサプライチェーンの制約は、過度の依存から生じる経済的脆弱性に関する既存の懸念を強めています。これらの重なり合う激動は、クアッドにとってのグローバルサプライチェーンの重要性を浮き彫りにし、それを補強するための努力は、加盟国の経済的・戦略的関係に長期的な影響を与える可能性がある。
また、クアッドは安全保障面での関与の深化に焦点を当てるべきだ。インド太平洋地域のその他国は、クアッドの安全保障協力に懸念を抱いているかもしれない。すなわち、連合内の協力関係が緊密化すれば、緊張を悪化させる可能性がある。しかし、この面で進展がないと、加盟国は、抑止力、航行の自由、能力構築、安全保障支援、自然災害や違法漁業などの課題への取り組みへの協力など、地域全体への便宜提供の効果が低くなる。さらに、特に中国に関して、直面する課題の緊急性に鑑み、クアッド自身でも準備の必要がある。中国がソロモン諸島と安全保障協定を締結したことで、豪州や米国の領土に近い場所に海軍基地の設置に道が開かれ、中国の勢力範囲が拡大する可能性がある。インド太平洋地域における中国の軍事的野心の高まりを示す最新事例だが、クアッドの復活より以前から存在していた。
クアッドは、海洋安全保障など、現在二国間で進んでいる協力を加速させるべきだ。この分野での進展は複雑で、人工衛星、偵察機、無人機、潜水艦のセンサーを通じて海洋領域の認識を高め、情報・情報ネットワークを確立する必要があるが、クアッドが大きく前進し、海洋危機に足元をすくわれない体勢を整えることは十分可能だ。地域の安全保障を向上させるには、4カ国すべてが海上での相互補給、補給、補充を行い、船舶修理の手配をし、哨戒機やヘリコプターなど共通装備を利用することで、作戦範囲を拡大する必要もある。また、不法漁業、海賊、麻薬密輸、拡散などの非伝統的な安全保障上の脅威に対し、情報共有、連携作戦、沿岸警備隊協力の強化を通じて、共同で取り組むことも必要となる。
しかし、クアッドの安全保障協力は、海洋分野にとどまらないはず。クアッドは、外務省、国家安全保障会議、軍隊を含む重要な公式対話を行っているが、信頼と協力の習慣を強化するために、防衛部門の文民職員間のコンタクト構築が求められる。また、クアッドでは地域内の潜在的な危機を議論し、メンバー相互の期待を前もって示すことが重要である。危機管理のメカニズムや迅速対応部隊を整備し、緊急時対応計画を立て、戦争ゲームに参加することである。そして、地域における強制や敵対的な活動への効果的な対応について戦略を練るのが肝要である。また、クアッドは、インド太平洋の小国向けに軍事支援を強化し、地域の弾力性と安全保障、独立した能力を強化することで、小国の負担を軽減する必要がある。最後に、フランスや英国などの欧州のパートナーや、カナダ、インドネシア、ニュージーランド、フィリピン、韓国、シンガポール、ベトナムなどのパートナーとの連携を強化し、より広範な国際協力の基礎を築くべきである。
クアッドは安全保障同盟ではないし、そうなることもない。NATOと異なり、相互の安全保障や資源の共有と定義されるブロックでもない。しかし、世界規模の危機の高まりに直面し、クアッドが協力と協調を模索し、中国がインド太平洋地域で軍事的存在感と自己主張を強めるなか、クアッドが今後数年間にわたり組織と地域を維持しようとすれば、安全保障の課題をより堅固に策定していく必要がある。■
It’s Time for the Group to Prioritize Its Security Agenda
May 19, 2022
