9.11の知られざる前史
The Untold Pre-History of 9/11
2001年9月11日の同時多発テロ事件から25周年を迎えるが、あの日の出来事が決して予見不可能ではなかったということを忘れてはならない
マンハッタンのダウンタウンにあるワン・ワールド・トレード・センターの55階に立つ運輸次官補ベンジャミン・O・デイヴィス・ジュニアは、政府および民間セクターのセキュリティ専門家たちの聴衆を見渡していた。彼の講演テーマは、テロリストによるハイジャックに対する米国政府の対応策だった。連邦スカイ・マーシャル・プログラムの立案者として、デイヴィスはエスカレートする脅威について安易な保証はしなかった。テロとの戦いには、即効性のある解決策など存在しないと彼は認めた。むしろ、絶え間ない警戒が求められていた。デイヴィスが指摘したように、「悲劇が、本来は事前に講じるべきだった措置を迫る前に、できることは大いにある」からである。1974年9月11日、ノースタワーの会場で演説したデイヴィスは、航空業界を悩ませる最大の恐怖――機内での大量死傷事故――について語った。
33年間にわたる輝かしい軍務を終え8ヶ月後、ウェストポイント卒業生で、タスキーギ・エアメンの伝説的な指揮官、米空軍初のアフリカ系アメリカ人将軍、そして米国史上初の黒人将軍の息子でもあるデイヴィス中将は、連邦政府のハイジャック対策の先頭に立つこととなった。リチャード・ニクソン大統領が、新たな脅威の拡大に対処するためデイヴィスを指名したとき、国はベテランパイロットに最後の旅路へと呼びかけていたのだ。
今日ではほとんど忘れ去られているが、ハイジャックを封じ込め、未然に防ごうとする米国政府の数十年にわたる取り組みは、一連の警告、変化する保安体制、進化する脅威、そして逃した好機の中で展開されていた。21世紀の幕開けを告げ、多くの人々にとってまったく新しい現象のように見えた2001年9月11日の同時多発テロは、実際には、数十年にわたるテロ戦術の変化、航空業界の構造的な脆弱性、そして既知の脅威を認識・対処できなかった組織的な失敗が積み重なった結果であった。
テロリストによるハイジャックの時代
1960年代の国内線航空旅行は、今日の姿とかなり異なっていた。乗客はチケットを手に空港に到着し、家族や友人に付き添われて出発ゲートまで移動し、多くの場合、滑走路まで歩き、階段を上り飛行機に搭乗していた――その間、スクリーニングや身元確認、その他のセキュリティプロトコルは事実上一切なかった。米国では、かなりの数の人々がこの状況を利用し、キューバへの移動手段として、あるいは金銭的恐喝の手段として航空機をハイジャックした。検査手続きは最小限で、コックピットへのアクセスも比較的自由な場合が多かったため、後に「ハイジャック」として知られるようになったこれらの事件を未然に防ぐことは困難であった。同時に、海外では、組織化され、政治的な動機を持つ航空分野へのテロの脅威が形成されつつあった。
1969年1月にニクソン大統領が就任する頃には、米国と同盟国は民間航空に対する新たな脅威に直面していた。1967年に武力闘争を通じパレスチナを解放するために結成された「パレスチナ解放人民戦線（PFLP）」は、民間航空旅行が本来的に抱える脆弱性をいち早く見抜いていた。1968年から1969年にかけて、同組織は、アテネやチューリッヒでの駐機場での銃撃戦、ローマ発の機内ハイジャックなど、ヨーロッパ各地でエル・アル航空やTWAの航空機に対する一連の攻撃を通じて、現代の航空テロの時代を切り開いた。ハイジャックや人質事件という脅威は、1970年2月、パレスチナ過激派と関連のある爆弾がスイス航空330便の後部貨物室で爆発し、墜落して搭乗者47人全員が死亡した事件をきっかけに、多数の犠牲者を出す破壊工作へと発展した。
1970年9月6日、PFLPは実行に移し、2人1組のチームを用いて、ニューヨーク行きの民間旅客機4機を同時ハイジャックする作戦を展開した。エル・アル便のハイジャックは、武装したスカイマーシャルが男性ハイジャック犯を射殺し、共犯の女性を制圧したことで、空中で阻止された。同じ便への搭乗をエル・アル航空に拒否された他の2人の工作員は、航空券を購入し代わりにパン・アメリカン航空93便をハイジャックし、カイロに着陸した後、乗客を避難させ、航空機を破壊した。別のTWA便とスイスエア便のハイジャック犯たちは、航空機をヨルダンの砂漠にある廃墟となった英国空軍基地「ドーソンズ・フィールド」へ誘導することに成功し、そこで乗客と乗務員は人質となった。
3日後にPFLPが5機目の航空機をハイジャックし、生存しているエル・アルのハイジャック犯の釈放を強要するためにその機体を砂漠の滑走路へ誘導したことで、事態は予期せず拡大した。その後数日にわたって対立が続くなか、PFLPは人質の解放と引き換えに、複数国に拘束されたままのテロリスト多数の釈放を要求した。ニクソン大統領は、これらのハイジャック事件を単なる治安上の失敗ではなく、米国経済と国家安全保障に対する攻撃と認識し、連邦政府が主導権を握らなければならないと判断した。
1970年9月11日、ニクソンは包括的なハイジャック対策計画を発表した。その措置には、米国の民間航空機に武装した連邦職員を搭乗させること、空港での保安検査の強化、そして武器や爆発物の検知に向けた取り組みの加速が含まれていた。また、航空会社や法執行機関との間で、関連する情報の収集と共有を強化した。
この野心的な航空保安プログラムを実施するには、最高司令官にとって、航空旅客の体験を確実に変えることになるこの計画を実行できる、強靭で勇気ある指導者が必要だった。そこで彼はデイヴィス中将に白羽の矢を立て、同中将は9月21日から運輸省の民間航空保安局長として職務を開始した。
デイヴィス中将は直ちに他国の取り組みの調査に着手した。彼の最初の主要な取り組みは、飛行中の民間航空機を保護する「スカイ・マーシャル」プログラムを拡大し、1,700名以上の武装警官を配置することだった。次に、彼は航空会社による保安検査の手抜きや、連邦保安手順のばらつきに焦点を当てた。1971年1月11日に開催された交通・保安に関する国際会議で、彼は、航空会社が新しい手順を順守していれば、最近の4件のハイジャック事件は容易に防げたはずだと指摘した。
3月、デイヴィスはさらに踏み込み、航空会社の乗務員に対し、ハイジャック犯の要求に単に従うのではなく、適切な場合には抵抗するよう促した。この公的な姿勢は、自殺的なハイジャック犯に直面した場合に武力で対処できるよう、乗務員に特別な訓練を提供する必要性について、デイヴィスと連邦航空局（FAA）のジョン・シェイファー局長との間で交わされた内部のやり取りと一致していた。
今日ではほとんど忘れられているが、ニクソン大統領と側近がホワイトハウスの録音テープの中で「ハイジャック担当の男」と呼んだデイヴィス将軍は、現代の航空旅行の危険性に対する認識を高めるため、非公開と公の場で並行してキャンペーンを展開し、ある種の有名人となった。背が高く細身で、整えられた鉛筆のような口ひげを蓄えたデイヴィスは、日本製腕時計を好んだ。彼はディオンヌ・ワーウィックやレスリー・アガムズと共に『ザ・マイク・ダグラス・ショー』にゲスト出演し、記者団の前で新しい磁力計装置を快く実演したほか、「ある航空会社は、手荷物の扱いが非常に乱暴なため、積み込みの過程で爆発物はすべて破壊される、と私たちに話してくれた」と語り「爆笑」を誘った。
こうした初期の成功を受けて、デイヴィスは1971年8月3日、運輸省安全・消費者問題担当次官補に就任した。この役職において、彼はその後数年間、FAA（連邦航空局）、航空会社、そして全国の空港と協力し、包括的な民間航空保安システムの確立に取り組んだ。
テロ攻撃はますます大胆かつ暴力的になり、1972年9月のミュンヘンオリンピックで、パレスチナのテロ組織「ブラック・セプテンバー」によってイスラエル人選手とコーチ11人が虐殺された事件で頂点に達した。しかし、民間航空に対する脅威は、組織的な国際テロリズムだけにとどまらなかった。1972年11月10日、拳銃と手榴弾で武装した3人の男が、アラバマ州バーミンガムを出発して間もないサザン航空49便をハイジャックし、1,000万ドルの身代金を要求した。その後の交渉中、ハイジャック犯たちは上空からオークリッジ国立研究所の施設上空を旋回しながら、航空機を同研究所の原子炉に突っ込むと脅した。30時間に及ぶこの苦難は、航空機がハバナに着陸し、キューバ当局がハイジャック犯らを逮捕したことで終結した。
このオークリッジ事件は、デイヴィスがかねてから強く求めていた保安措置の直接的なきっかけとなった。12月5日、運輸省の発表で、1973年1月5日より、米国航空会社が運航する便に搭乗するすべての乗客とその機内持ち込み手荷物は、搭乗前に保安検査を受けることになるとした。この全国的な要件は、航空保安における大きな飛躍であり、「キューバへの移送」事件を事実上終結させ、スカイマーシャル・プログラムの大幅な縮小につながった。米国の民間航空機によるハイジャック事件は急減したが、民間航空に対する根本的な脅威は消え去ったわけではなかった。
自爆パイロットの台頭
テロリストが意図的に航空機を人口密集地へ突入させる可能性については、すでに政府の最高レベルで議論されていた。1973年1月、調査報道記者のジャック・アンダーソンが報じた内容によると、米国当局者は、ブラック・セプテンバー組織（PLOの秘密部門）が航空機をハイジャックし、テルアビブに突入させようとする可能性があるという情報に基づき、イスラエルに警告を発していたという。
2月21日、イスラエルの戦闘機は、シナイ半島上空のイスラエル管理空域に迷い込んだ無応答のリビの旅客機を 撃墜し、搭乗者113人のうち108人が死亡した。3月1日、 ゴルダ・メイア首相が ニクソン大統領と大統領執務室で会談した際、彼女は、イスラエルが最近、「ブラック・セプテンバー」が航空機をイスラエルの都市に突っ込ませる計画を立てているという警告を受けていたことを説明した。以前、空港を標的としたテロ攻撃があったことを踏まえ、彼女はニクソンに対し、イスラエルが当該の身元不明の航空機を重大な脅威と見なしていたと伝えた。
7月23日の大統領日次報告（PDB）には、イスラエルとサウジアラビアの両国が、日本航空404便のハイジャック犯がドバイ離陸後、神風特攻式の襲撃で航空機を墜落させる計画を立てているという情報を得たと主張しているという諜報報告が含まれていた。日本赤軍やパレスチナの過激派ハイジャック犯たちは、最終的にベンガジへの着陸後に機体を爆破することになったが、自爆ハイジャックという可能性のあるシナリオが、再び大統領の耳に届いたのである。
その後、1974年2月22日、サミュエル・バイクという精神異常者が試みたのは、ボルチモア・ワシントン国際空港で旅客機を乗っ取り、ホワイトハウスに突っ込ませることだった。この企ては、警察がバイクを負傷させた後、彼が自ら命を絶ったため、航空機が地上にいる間に終結した。調査報道ジャーナリストのアンダーソンに送られた録音テープの中で、バイクは「オペレーション・パンドラの箱」と名付けた自身の計画について語っていた。それは、パイロットにホワイトハウスへ向かって飛行するよう強要し、彼らを殺害した後、自ら航空機を操縦してホワイトハウスに突っ込ませるというものだった。この事件は、ベンジャミン・デイヴィスに鮮烈な印象を残した。
こうした背景のもと、同将軍は1974年9月11日、ワールド・トレード・インスティテュートが主催した「テロリズムと要人警護に関する会議」に出席するため、FBI、国務省、民間セクターのテロ対策専門家数名と共に、ワン・ワールド・トレード・センターの55階に集まった。「テロリズム・ハイジャックに対する米国のアプローチ」と題した講演の中で、デイヴィスはセキュリティの専門家たちを前に、次のような率直な警告を発した：
「セキュリティは個人の判断に委ねられない。航空機に適切な燃料が供給され、飛行に耐えうる状態であることが求められるのと同様に、セキュリティは常に義務でなければならない。航空機において、効果的かつ信頼性の高い航法・通信システムや、十分な資格を持つ乗務員が必要であることに異論を唱える者はいない。保安検査もまた、旅客機の安全にとって同様に重要である。1960年代後半にハイジャックという「ウイルス」が出現して以来、我々はとりわけ一つの脅威――大規模な航空機事故――を恐れてきた。」
デイヴィスは、この問題が消え去ることはないというもう一つの警告をもって締めくくった。「『悪が勝利するために必要なのは、善良な人々が何もしないことだけだ』という古い格言がある。私たちは、技術と必要性によって相互に関連し合い、ますます狭まりつつある世界に生きている。それは複雑で、文化や大義がしばしば衝突する世界である……」
デイヴィスは次官補としての職務を終えるにあたり、後任に向けて最後の警告を残した： 「従来の戦争はさておき、現代社会が最も残酷な打撃を受けているのは、国際テロ運動によるものだ。そして、私たちに取れる道は抵抗しかない。航空機や空港が、おそらく最も大きな災害の潜在的可能性を秘めていることを認識し、米国はそれらの領域の防衛において特に強固でなければならない。」そして彼は次のように締めくくった。「もしその任務があまりにも巨大で過酷に思えるなら、その結果と代替案についてよく考えるべきだと、私は提案するしかない。」
1975年9月11日、フォート・マクネア将校クラブで開催されたデイヴィスの退職パーティーにおいて、同職に就いた初のアフリカ系アメリカ人運輸長官 ウィリアム・T・コールマン・ジュニアは、先駆者である同僚に同省の最高勲章を授与し、航空保安へのデイヴィスの貢献を称えた：
「旅行者の安全に対して、これほど効果的かつ勇敢な貢献をした人物は他に知らない。70年代が始まった頃、国内航空会社はハイジャックや航空機乗っ取りの絶え間ない脅威に直面していた。デイヴィス将軍の献身的な指導の下、途方もない困難に立ち向かいながら、連邦民間航空システムは航空会社や施設に対する犯罪行為を抑制することに成功した。」
米国におけるハイジャックの成功率は、1969年の33件から1973年にはゼロへと減少していた。1973年初頭に「民間航空保安プログラム」が全面的に導入されてデイヴィスが引退するまで、米国内線運航の民間旅客機がハイジャックされたり、爆弾による破壊工作で破壊されたりした事例は一件もなかった。
デイヴィスは、同省がそれまでに成し遂げた成果に満足して引退パーティーを後にしたが、脅威が依然として残っていることは承知していた。彼が懸命に構築に尽力した航空保安システムは、その後数年にわたって進化を続けたものの、国際線における人質を伴うハイジャックが依然として主要な脅威として残っていた。1981年9月11日、連邦航空規則第108部が施行され、米国の航空会社に対し、乗客の保安検査を標準化し、ハイジャックを防止するための、FAA（連邦航空局）承認の正式な保安プログラムの実施が公式に義務付けられた。
こうした物理的な保安措置と並行して、FAA承認の「共通戦略」が策定された。これは概して、乗務員に対し、対立を避け、ハイジャック犯の要求に応じ、航空機の安全な着陸を最優先するよう指示するものであった。このアプローチは、協力すればほとんどのハイジャック事件を流血を伴わない形で解決できるという信念を反映していた。しかし、既知の脅威に対処する上でのこの強みと見なされていた点は、政治的な交渉ではなく、多数の犠牲者を出す自爆攻撃を目的とするハイジャック犯に対しては、無力であることが判明することになる。
しかし、その自殺的な意図は、まさにこの同じ時期に、すでに情報筋を通じて明らかになりつつあった。1979年8月、イスラエルのエゼル・ワイズマン国防相は閣議で発表し、パレスチナ人テロリストがリビアでパイロット訓練を受け、爆発物を満載した航空機をイスラエル都市に突入させる自殺攻撃を計画しており、イスラエルは対抗措置を準備していると述べた。1年後、米情報機関は、PFLP（パレスチナ解放人民戦線）総司令部の指導者が、イスラエルの人口密集地に対して特攻機を飛ばす能力があると主張しているという、同様の地域ニュース報道を翻訳した。
こうした言辞は、瞬く間に国家主導の脅威へエスカレートした。CIAが作成した 1984年5月の『テロリズム・レビュー』では、イラン議会議長が、ホルムズ海峡付近の米軍艦艇に対して自爆任務を遂行する航空機の展開を提案していたことが指摘された。1985年2月7日に議会記録に提出された証拠資料には、イランからの亡命者ホウシャン・モルテザイによる詳細な告発が記載されていた。同氏は、自身や他のパイロットが、民間目標を明示的に含む特攻作戦のためのまさにこの種の訓練を受けていることを西側の諜報機関に警告したと報じられている。
シリアの特攻パイロットに関する同様の報告も、6月初旬までに中央情報局長（DCI）の耳に届いていた。DCI向けの 1985年6月5日付 『アーリー・ウォーニング』は、シリア学生全国連盟の第9回大会におけるハフェズ・アル＝アサド大統領の演説を引用し、同大統領が軍人としての初期において、同僚らとパイロットによる特攻部隊の必要性について議論したことを伝えたとされ、さらに次のように続いている。
「とはいえ、通常任務と、パイロットが敵の標的に飛びかかり、自身と航空機、そして爆弾を一つにまとめて火の玉と化し、敵の艦船、空港、その他の標的を攻撃することを要求されるコマンドー［フィダーイ］任務とは、区別しなければならない。こうした攻撃は敵に甚大な損害を与えることができる。それは、直撃による成果、敵陣営への恐怖の拡散、国民の士気高揚、そして殉教の重要性に対する市民の認識向上という点で、確実な成果を保証するものである。」
議会テロ・非対称戦争対策タスクフォースのディレクター、ヨセフ・ボダンスキーは、後に『ターゲット・アメリカ＆ザ・ウェスト：今日のテロリズム』の中で、ヴァキラバードにあるイラン施設で訓練を受けていた元訓練生が、あるテロリスト訓練演習において、パレスチナ・イスラム聖戦団のチームが航空機をハイジャックし、飛行訓練の技術を駆使して、乗客を乗せたまま指定された標的へ機体を激突させた話を伝えたと詳述している。
自爆攻撃に関するこうした情報機関の警告は、パレスチナ・イスラム聖戦や ヒズボラを含むシーア派原理主義グループによる、ますます残虐さを増す人質事件やハイジャックの波が巻き起こる中で浮上したものであり、その頂点として1985年6月に TWA847便がハイジャックされ、米海軍潜水士が殺害される事件が発生した。これに対し、ロナルド・レーガン大統領は、特定の国際線において航空保安官プログラムの拡大を指示し、これが法制化されて 保安官体制が400名へ拡充された。
そのわずか数ヶ月後の1985年12月27日、アブ・ニダル組織に所属する7人のテロリストが襲撃を敢行し、ウィーンおよびローマの空港で19人が死亡、約140人が負傷した。ローマの米国大使館から国務省宛てに送られ、ホワイトハウスのシチュエーションルームに届いた12月30日付の機密電報によると、ローマで唯一生き残ったテロリストは、イタリア捜査当局に対し、襲撃者たちはエル・アル機をハイジャックし、テルアビブ上空で爆破する計画を立てていた自爆コマンドーであると供述した。翌日、イタリアと米国の各紙は、同テロリストがウィーンとローマで航空機をハイジャックし、それらを同時にテルアビブに墜落させる計画を説明していたと報じた。
1月初旬、オーストリア内務省は、ウィーン襲撃で生き残った2人への尋問を含む捜査の結果、エル・アル航空機をハイジャックし、それをテルアビブまで飛ばして、同市上空で自爆攻撃により墜落させるという、同様の計画が明らかになったと発表した。
1986年4月、英国政府は、オックスフォード航空訓練学校に在籍していた23歳のパイロット、アデル・マスード含む21人のリビア人学生を国外追放し、大きな波紋を呼んだ。この措置は、トリポリ・ラジオが、マソウドが「自分と英国にいるリビア人同級生たちは、『アメリカとその傲慢さに対する自爆部隊』として行動する準備ができている」と宣言した電話の録音内容を放送したことを受けて行われた。
こうした緊張は、リビア工作員による西ベルリンのナイトクラブへの爆破事件（この事件で米兵2名とトルコ人女性1名が死亡、200名以上が負傷した）への報復として、米国がリビアを空爆したことを受けて生じていた。英国のマーガレット・サッチャー首相は下院で、英国でパイロットや整備士として訓練を受けている300人以上のリビア国籍者に対し、追加措置を講じる方針を表明した。ワシントンのホワイトハウスおよび国務省の報道官らは、このニュースを歓迎した。
1988年12月21日、スコットランドのロッカビー上空でパンアメリカン航空103便が爆発し、搭乗者259人全員と地上の犠牲者11人が死亡するという、新たな形態の航空テロが発生した。これを受けて、ジョージ・H・W・ブッシュ大統領は、航空を標的とした将来のテロ行為を防止するための対策や政策選択肢を包括的に調査・評価するため、航空保安・テロ対策委員会を設置した。
同委員会が1990年5月に発表した最終報告書は、既存の航空保安システムに重大な欠陥があると結論づけ、連邦政府による主導力の強化を提唱するとともに、情報調整、国際協力、および爆発物探知技術における改革を求めた。ロッカービー事件以降、米国の航空保安政策は、航空旅行を妨害行為、特に受託手荷物に隠された爆発物から守るために必要な変更にますます焦点を当てるようになった。この焦点は、その後の10年間にわたる立法や制度改革の方向性を決定づけることとなった。
1989年3月にRANDコーポレーションが発表した『民間航空に対するテロの脅威』と題する論文の中で、ブライアン・マイケル・ジェンキンスは、「政府の悪夢は、自爆テロリストが民間航空機をハイジャックし、乗務員を殺害または乗っ取って、都市や重要な施設に墜落させることだ」と強調した。その直後、至る所で活躍していたジャック・アンダーソンと彼の同僚デール・ヴァン・アッタが、イランの自爆パイロットに関するモルテザイの証言を再び取り上げ、さらに情報筋を引用して、前年冬にテロリストの指導者たちがベイルートに集結し、そこで米国を第一の標的として指定したと報じた。
記事は、テロリストが航空機をホワイトハウスに突っ込ませる可能性があると警告した。アンダーソンから取材を受けたブッシュ大統領は次のように述べた。「あなたは、第二次世界大戦の特攻隊を覚えているほど年配の男と話しているのだ。実際、私の乗っていた艦艇もそのような特攻隊に攻撃されたことがある。だから私はそれを個人的に、そして鮮明に覚えている。そして、自らの命を犠牲にする決意を持った者が飛行機を操縦することで、どれほどの被害をもたらし得るかをよく知っている。」
その後、1990年8月2日にイラクの強権者 サダム・フセインが隣国クウェートに奇襲侵攻を仕掛けたことで、世界の情勢は予期せぬ展開を見せた。その9月11日、ブッシュ大統領は 連邦議会合同会議で演説を行い、これから始まる戦争の目的を、米国の産油国である同盟国を解放すること、そしてこの地域、ひいては世界全体を「テロの脅威からより解放された状態」にすることという2つの主要な目標として提示した。しかし、サウジアラビアへの米軍の展開は、すでにオサマ・ビン・ラディンの米国に対する敵意を強めていた。その後の数年間、こうした不満がアルカイダの創設者を駆り立て、米国を同テロ組織の主要な敵と見なすに至ったのである。
同時期、すでに退役していたデイヴィス将軍は、米国大使館や国内の標的に対するテロ計画について公に警告し続け、考えられる防護策を提案し続けていた。「運輸省がこの安全保障体制を確立したのは、国内の犯罪率の急上昇と国際的なテロ運動のためだった」と、彼は1991年初頭に出版された自伝で振り返っている。「結局のところ、テロリズムと実行犯たちは、たとえ我々のすぐそばにいないとしても、ジェット機でほんの少しの距離しか離れていないだけなのだ……我々は今日でも、テロリストや破壊工作員、そして精神異常者たちの陰謀に対して無防備なままである。」デイヴィス将軍は1991年4月23日にホワイトハウスを訪れ、ブッシュ大統領に自伝の1冊を贈呈した。
9.11の脅威が具体化する
1990年代初頭までに、警告や攻撃は激化していた。ラムジ・ユセフとアフマド・アジャジは、アフガニスタンのテロリスト訓練キャンプで爆発物訓練を受けた後、1992年9月1日、偽造書類を持ってクイーンズのジョン・F・ケネディ国際空港に到着した。空港で入国管理当局が爆弾製造やイスラム過激主義に関連する資料を発見したため、アジャジは逮捕された。
それでも、イラク難民であると主張したユーセフは、亡命手続きが進行中であるとして、有効なビザを持たないまま米国入国を許可された。1993年2月26日、ユーセフと共犯者は、爆発物を積んだレンタルトラックを運転し、ワールドトレードセンターのノースタワー地下駐車場に突っ込んだ。この爆発により6人が死亡、1,000人以上が負傷したが、ツインタワーを崩壊させる目的は達成されなかった。ユセフはパキスタンへ逃亡し、民間航空機を標的としたテロ攻撃の計画を練り続けた。
民間航空機が大量破壊兵器として利用されるという概念が、1994年8月、小説家トム・クランシーがベストセラー『Debt of Honor』を刊行したことで、大衆小説の主流に定着した。この小説は、連邦議会の合同会議中にパイロットが意図的にボーイング747を米国議会議事堂に激突させるという結末で幕を閉じる。『Debt of Honor』が書店に並んでから1ヶ月も経たない9月11日、意気消沈したフランク・ユージーン・コーダーがセスナ150を盗み、翌日未明にホワイトハウスの敷地内に墜落させた。死者は出なかったものの、この事件はこうした脆弱性がフィクションに限ったものではないことを示した。この事件をきっかけにホワイトハウスの警備手順の見直しが行われたが、航空保安には大きな変更はもたらされなかった。
3か月後、テロリストが民間航空機を大量殺戮攻撃の手段に転用する可能性が、はるかに具体的な形で浮上した。1994年12月24日、アルジェリアの「イスラム武装集団」のメンバー4名が、アルジェでエールフランス8969便をハイジャックし、乗客3名を殺害した上で、パイロットにパリへ向かうよう指示した。給油のためマルセイユに着陸し約14時間後、フランス特殊部隊が機内に突入し、4人のハイジャック犯を射殺し乗客と乗務員を救出した。フランス当局は、犯人がパリ上空で、おそらくエッフェル塔に激突させることで、航空機を破壊する意図があった可能性が高いと断定した。この事件は、ハイジャックされた航空機が単なる人質交渉の切り札としてだけでなく、それ自体が致命的な攻撃の手段となり得ることを改めて示した。
フィリピン捜査当局はまもなく、さらに大規模かつ精巧な航空テロ計画を暴いた。ラムジ・ユセフが率いた「ボジンカ計画」は、太平洋上空を飛行し米国本土へ向かう11機の民間航空機を爆破することを狙っていた。共犯者の アブドゥル・ハキム・ムラドは、1995年1月にマニラで逮捕された。米国で徹底的なパイロット訓練を受けていたムラドは、CIA本部に対する自爆航空機攻撃の構想についてもユーセフと話し合っていた。
フィリピン当局はムラドをFBIに引き渡し、判明した情報を共有した。その後、ユーセフがパキスタンで逮捕され、米国へ引き渡されると、彼の叔父であるハリド・シェイク・モハメッド（KSM）が作戦を引き継ぎ、具体的には1993年の世界貿易センター爆破事件とボジンカ計画の要素を組み合わせた計画を考案した。KSMは1996年頃、この計画をビン・ラディンに提案した。
治安当局者にとって、警戒が最高潮に達した時期であった。1996年7月17日、TWA800便がロングアイランド沖で爆発した。捜査当局は最終的に、機体の中央翼タンク内で発生した燃料蒸気の爆発が墜落の原因と断定したが、事故直後はテロリズムへの懸念が広く広がっていた。その8日後、ビル・クリントン大統領は、アル・ゴア副大統領を委員長とする「ホワイトハウス航空安全・保安委員会」の設置を発表した。大統領は同委員会に対し、高度な爆発物検知技術に焦点を当てた行動計画を策定するよう指示した。
1996年9月11日、ゴア委員会が最初の提言を発表してわずか2日後、政府監査院（GAO）のキース・O・フルツは議会で証言し、「民間航空をテロ攻撃から守ることは、喫緊の国家課題である」と述べた。GAOはシステム全体に存在する脆弱性を警告し、爆発物検知能力の向上や乗客と手荷物の照合強化を含む、追加の保安プロトコルの導入を求める委員会の要請を後押しした。
1997年2月12日、副大統領が委員会の最終報告書を発表した際、その冒頭には「変化」という一言が記されていた。報告書は、テロリズムの進化を認識し、情報連携の強化、脆弱性評価、従業員の身元調査、アクセス制御、乗客のプロファイリング、そして地対空ミサイルなど新たな脅威に対する防御策を組み込んだ多層的な保安システムの構築を求めた。同報告書で最も具体的な航空保安対策は、商用航空機への爆発物の持ち込み防止に重点が置かれていた。こうした改革が策定・実施される中、アルカイダの計画者たちは、全く異なる中心的な前提――旅客機を乗っ取り、それを武器に変えること――に基づいた作戦を準備していた。
アルカイダは、1998年8月にケニアとタンザニアの米国大使館で実行された致命的な爆破事件を通じて、大量殺戮攻撃を調整する能力と、その野心が拡大していることを示した。その年の後半、退役後も一貫して米国大使館や国内でのテロ攻撃について警告し続けていたデイヴィス将軍は、ホワイトハウスへ最後の訪問を行った。1998年12月9日、クリントン大統領は、米国への生涯にわたる功績を称え、彼を四つ星将軍に昇進させた。その式典には、運輸省での最後の1年間、彼を誇りを持って指揮したコールマン長官や、20名のタスキーギ・エアメンの仲間たちが出席した。
1999年初頭までに、ビン・ラディンはハリド・シェイク・モハメッドによる「航空機を武器として利用する」提案を承認していた。同様のシナリオが、米国政府の演習、分析研究、脅威報告書に登場し始めたが、ほとんど注目されなかった。国家情報評議会（NIC）のために作成された1999年の米国議会図書館の調査報告書は、アルカイダの「殉教大隊」に所属する自爆テロ犯が、航空機をペンタゴン、CIA本部、あるいはホワイトハウスに突入させようとする可能性があると示唆していた。これは、ラムジ・ユセフが提唱した「ラングレーを標的とする」という構想をさらに発展させたものであった。
同年、北東航空防衛セクター（NEADS）の演習には、ホワイトハウスや自由の女神像に対する自爆攻撃を含むハイジャックシナリオが盛り込まれていた。しかし、FAA（連邦航空局）はこの種の攻撃の可能性は低いと判断し、民間航空に対する主な脅威は爆破攻撃であると見なしていた。一方、FAAの内部監査やその他の公式調査では、チェックポイントでの検査に不備が繰り返し指摘されており、明らかなテスト用物品でさえ見逃されていた。当時の航空保安規則の下では、小型ナイフの持ち込みが依然として許可されていた。
1999年12月、米国とカナダの国境でアフメド・レッサムが逮捕され、間近に迫ったY2K（ミレニアム）祝賀行事中にロサンゼルス国際空港を爆破しようとしていたアルカイダの計画は阻止された。その1カ月も経たないうちに、ハリド・アル＝ミフダルやナワフ・アル＝ハズミを含む数名のアルカイダ工作員がクアラルンプールで会合した。2人は後に、9月11日のハイジャック事件に関与することになる。CIAの要請を受け、マレーシア当局はこの会合の写真を撮影し、その後、米国当局は参加者たちの動向に関する情報を入手した。
しかし、情報機関は、彼らがクアラルンプールを離れてバンコクへ向かった後の動向について、効果的な追跡や情報共有を行わなかった。その結果、ミフダールの有効な米国ビザや、ハズミの2000年1月のロサンゼルス行きのフライトといった重要なデータは、効果的な措置を講じるのに間に合うよう、CIAの対テロセンターの外へ正式に共有されなかった。その後1年間にわたり、アフガニスタンでアルカイダによる訓練をすべて修了した19人のアルカイダ工作員が、引き続き米国に潜入し、パイロットあるいは乗客や乗務員を制圧する「力役」のハイジャック犯として、それぞれに割り当てられた作戦上の役割を果たすための配置についた。
2000年10月11日、イエメンのアデン港で給油のため停泊中の駆逐艦USSコールに対する自爆攻撃により、米海軍兵士17名が死亡、39名が負傷し、アルカイダの非対称戦術の有効性がさらに裏付けられた。アデンでの成功に勇気づけられたKSMの航空機作戦は、海外で立案された提案から、その最終準備の大部分が米国内で行われる任務へ発展していった。
2001年半ばまでに、フェニックスのFBI捜査官ケネス・ウィリアムズは、アリゾナ州の飛行学校に通うイスラム過激派の「捜査対象人物が異常に多い」ことに警戒感を抱くようになっていた。7月10日、ウィリアムズはFBI本部にメモを送り、ウサマ・ビン・ラディンによる「米国国内の民間航空学校への人材送り込みを目的とした組織的な動きの可能性」について警告した。このメモでは、そのような学校のリストを作成し、各校との連絡窓口を設け、この見解を情報機関全体に周知させ、容疑者となる学生のビザ情報を入手することを推奨していた。
ウィリアムズは、これが単なる偶然以上のものだという見解を強調したものの、これ以上の措置は取られなかった。この時点で、首謀者モハメド・アッタを含むハイジャック犯のうち4人が全米各地の飛行学校での訓練を修了していた。フェニックスのメモに名前が挙げられていた人物の一人が、わずか数ヶ月後に77便をペンタゴンに突入させることになるハニ・ハンジュールの親しい仲間であり、飛行訓練のパートナーであったことが判明したのは、手遅れになってからのことだった。
もう一つの一般的な警告は、2001年8月6日付のPDBに記載されたもので、今や悪名高い「ビン・ラディン、米国内での攻撃を決意」という見出しが付けられていた。これには、ハイジャック準備と一致する「不審な行動のパターン」や、ニューヨークの連邦政府庁舎に対する監視活動について記したFBIの情報も含まれていた。
その10日後、ミネソタ州のFBI捜査官たちは、入国管理法違反の容疑でザカリアス・ムサウイを逮捕した。FBIは、アフガニスタンでアルカイダから訓練を受けたフランス国籍のムサウイについて、ミネソタ州イーガンでの飛行訓練中の不審な行動を受けて捜査を開始していた。しかし、フェニックスで同様の懸念が提起されていたことを知らなかったミネソタの捜査官たちは、ムサウイのノートパソコンやノートを捜索する許可を得ることができなかった。その結果、捜査の初期かつ極めて重要なこの時期において、FBIは彼が他のテロリストとつながりがあることを把握できなかった。
8月24日――両者が米国に入国してからかなり時間が経過した後――ハリド・アル＝ミフダルとナワフ・アル＝ハズミはようやく国務省のTIPOFF監視リストに追加された。TIPOFFは国内の治安インフラに統合されていなかったため、両名は9月11日にアメリカン航空77便の航空券を購入することができた。
連邦航空保安官プログラムは、主に国際線に配属された33名の職員にまで縮小しており、これは当時、米国内で脅威が醸成されつつあることを予期していなかった治安体制を反映していた。
ゼロ・アワー
2001年9月11日、ニクソン大統領が包括的なハイジャック対策措置を発表してらちょうど31年後、アルカイダの工作員19名が空港の保安検査を通過し、ボストンのローガン国際空港、ワシントン・ダレス国際空港、ニューアーク国際空港から出発する4機の民間航空機をハイジャックした。CAPPSとして知られるコンピュータ化された事前スクリーニングシステムは、ハイジャック犯のうち数名を追加審査の対象に選定した。しかし、当時施行されていた規則の下では、その選定は通常、預け入れ手荷物の検査にのみ影響を及ぼし、乗客に対する厳重な検査の引き金にならなかった。19人全員が、ナイフやカッターナイフを所持している者もいたにもかかわらず、標準的なセキュリティチェックを通過し、搭乗した。
午前8時46分、アメリカン航空11便が世界貿易センターの北棟に衝突した。
午前9時03分、ユナイテッド航空175便が南棟に衝突した。
アメリカン航空77便は午前9時37分、ペンタゴンに衝突した。
そして午前10時03分、ユナイテッド航空93便は、乗客と乗務員がコックピットへ突入してハイジャック犯を制圧し、航空機をワシントンD.C.へ引き返させるのを阻止した後、ペンシルベニア州シャンクスビル近郊に墜落した。
3,000人近くが命を落とし、世界は永遠に変わってしまった。その夜、ジョージ・W・ブッシュ大統領は国民に向けて演説を行った：
「本日、私たちの同胞、私たちの生活様式、そして私たちの自由そのものが、一連の意図的かつ致命的なテロ攻撃によって襲撃されました。犠牲者たちは飛行機の中にいたか、あるいはオフィスにいました。秘書、ビジネスマンやビジネスウーマン、軍人や連邦政府職員、そして母親や父親、友人や隣人たちです。数千もの命が、邪悪で卑劣なテロ行為によって突然奪われた。飛行機がビルに突っ込む様子、燃え盛る炎、巨大な建造物が崩れ落ちる映像は、私たちに信じがたい思い、計り知れない悲しみ、そして静かで揺るぎない怒りを抱かせた。これらの大量殺戮行為は、わが国を恐怖に陥れ、混乱と後退へと追い込むことを意図していた。しかし、その企ては失敗に終わった。わが国は強いのだ……」
9.11の余波を受け、米国は1970年代初頭のニクソン・デイヴィス改革以来、最も抜本的な航空保安体制の見直しを実施した。その結果、前例のない規模で、連邦政府が主導する多層的な航空保安システムが構築された。2001年11月の「航空・交通保安法」により、運輸保安庁（TSA）が創設され、連邦政府による保安検査要員体制が確立され、情報機関間の連携と情報共有が強化され、コックピットドアの耐衝撃性強化が義務付けられ、連邦航空保安官の大幅な増員が承認された。「2002年国土安全保障法」により、TSAは新設された国土安全保障省に移管され、航空保安はより広範な国家安全保障の枠組みにさらに統合された。
この意味で、一連の改革は、デイヴィス将軍が27年前の1974年9月11日に世界貿易センターで「悲劇が、本来は以前から講じるべきだった措置を迫る前に、できることはたくさんある」と警告した言葉が、悲劇的な形で現実のものとなったことを示していた。
その実行手法や米国に対する脅威の性質において、9.11同時多発テロは突如として発生した新たな出来事のように見えたが、一夜にして、あるいは何の予兆もなく生じたものではなかった。数十年にわたるテロ戦術の進化と、航空保安上の脆弱性が長らく放置されてきた結果として発生したものであり、既知の戦術に対する防御を目的として設計された保安システムが、脅威の進化に伴いますます脆弱になり得るというリスクを浮き彫りにした。ツインタワーの崩壊とペンタゴン上空に立ち上った黒煙から25年が経過した今、我々は警戒を継続的な習慣として確立しなければならない。それは、前回の攻撃を記憶にとどめると同時に、次の脅威がいつ異なる形をとって現れるかを認識することを我々に求めるものである。■
著者について：クリス・ネイラー
クリス・ネイラー は、米国の国家安全保障史を専門とする研究者兼ライターである。メリーランド大学で歴史学、ドイツ語、公共政策の学位を取得している。現在は国立公文書記録管理局（NARA）の研究サービス担当エグゼクティブを務めており、以前は国土安全保障省でアナリストとして勤務していた。本記事で述べられている見解は著者個人のものであり、必ずしもNARAや米国政府の見解を反映するものではない。
