潜水艦は米海軍の将来の戦力整備で不可欠な要素であり、それは当然といえる。インド太平洋で中国を抑止するため、アメリカにはより多くの潜水艦が必要だが、必要な数の潜水艦を建造し、維持する能力がアメリカにあるのかという疑問が残る。
冷戦の終結は、アメリカの海軍装備の世界において、将来のために十分な産業基盤を維持しながら、予算が減少する中でいかに削減を行うかという、バランスを取る行動を生み出した。1992年のSSN-21シーウルフ事業の中止は、この文脈では合理的な選択であったが、潜水艦建造の長期中断につながった。その結果、短期的には合理的であった決定が、潜水艦産業基盤の生産能力と労働力にダメージを与え、いまだに修復されていない。
海軍の潜水艦増強計画が民間造船所に依存していることを考えれば、これらは解決を迫られる問題である。バイデン政権は対策の必要性を認識し、堅実なスタートを切ったが、長期的な計画を優先し、潜水艦産業基盤への持続的かつ一貫した投資のためのあらゆる選択肢をテーブルに載せることが不可欠である。これは、そもそもこの問題を引き起こしたような短期的思考で解決できる問題ではない。アメリカの潜水艦産業基盤における困難は、数十年にわたり尾を引いており、それを正すには今後数十年にわたる協調的な努力が必要だ。
平和の配当とはなんだったのか
後知恵で1990年代初頭の国防削減を振り返るのは簡単だが、当時の状況を考えれば、短期的には合理的な決定だったと評価すべきである。クリントン政権は、冷戦終結で米国が一極優位に立ったことで、当面、大規模な軍隊同士の衝突はなく、真の挑戦は技術的な競争相手、特に日本だと考えていた。政権は、米軍を縮小し、国土を守り、海外の重要なアメリカの利益を守る小規模な軍隊に限定することは可能と考えた。その結果、国防費が減少すれば、その分、教育、医療、経済安定など国内問題に資金を振り向けることができる。ビル・クリントン大統領は、1993年にホワイトハウスに入った直後に発表した大規模な経済転換計画に、平和の配当を組み込む計画とした。
したがってアメリカは、超大国のライバルに対抗するのが目的の行き詰まった冷戦プロジェクトではなく、新しい技術的な道へと才能と投資をシフトさせる必要があった。ソ連が存在しなければ、航空機、艦船、潜水艦、その他の大型兵器プラットフォームにおいて、米国に匹敵する国は存在しなかった。そのためクリントン政権は、ソ連が脅威であり続ける間は不可欠とされてきた、高価なプラットフォームの生産能力を維持する必要はなくなったと考えた。
シーウルフと潜水艦産業基盤
SSN-21シーウルフ事業は1992年に中止されたが、これは対ソ連でブルーウォーター作戦を支援する必要がなくなったことによる犠牲であった。冷戦終結直前には、新型シーウルフ級とSSN-688ロサンゼルス級の両方で年平均3隻の潜水艦が建造され、エレクトリック・ボートとニューポート・ニューズという2つの主要製造業者にとって継続的な定期事業が確保されていた。シーウルフのコストが膨らみ始め、設計と建造のスケジュールが遅れ始めると、海軍はロサンゼルス級の資金を一部削減することでコスト超過を吸収し、両クラスの後続購入を延長して、1991年には年間2隻という新たな平均建造速度を確立した。しかし、翌年のシーウルフの中止は、現実的な問題の始まりであった。年間2隻か3隻の潜水艦建造を期待していた産業基盤は、1998年にヴァージニア級の建造が始まるまで、合計4隻の建造にとどまることになった。1990年代の5会計年度（1992年、1993年、1994年、1995年、1997年）にSSNは認可されなかったが、3隻目の改良型シーウルフはその後のヴァージニア級建造への橋渡しとして1996会計年度に議会の認可を得た。1989年には、ニューポートニューズ社で13隻、エレクトリックボート社で19隻の計32隻の建造待ちリストがあったが、1997年には、エレクトリックボート社の建造待ちリストはわずか3隻となった。
この低調生産の時期に潜水艦産業基盤は嵐を乗り切るため施設、労働力、サプライヤー基盤を合理化しなければならなかった。エレクトリック・ボートは、グロトンの最終組立施設の2か所を閉鎖し、オフサイト製造拠点数カ所を閉鎖し、グロトンとクオンセット・ポイントの周辺にあるさまざまなレイダウン・倉庫を廃止した。同様に、ニューポートニューズはノースカロライナとテネシーにあったオフサイトの製造・機械加工施設を閉鎖し、代わりに必要な少数の生産設備をメインヤードに統合した。このような設備合理化は、需要の落ち込みに対する論理的な対応であった。そこで建造する艦がないのであれば、ヤードは施設を稼働させ続けるために無駄な資金を費やす理由がなくなる。
合理化は労働力にも影響を与えた。潜水艦建造には、溶接工、機械工、エンジニアなど、さまざまな熟練工が必要であり、また、計画、調達、品質保証検査など、海軍造船業界特有の役割を果たす労働者も必要である。他の商業産業と重複する部分もあるが、軍用潜水艦の建造は専門性が高いため、他から熟練工を簡単に獲得して、需要の変化に応じて労働力の増減ができない。シーウルフのキャンセルに伴う需要の急激な落ち込みは、潜水艦産業からの労働力流出につながった。グロトン造船所には、1980年代の需要ピーク時に約12,000人の熟練工がいたが、ヴァージニア級の建造が始まる頃には約1,500人にまで減少した。同じ期間に、クオンセット・ポイントの熟練労働者は約6,000人から1,000人未満に減少した。このような人材の補充は容易でも安価でもなく、これほど短期間に労働力内の潜在的なスキルの大部分を失うことは、潜水艦産業基盤にとって大きなダメージとなった。
同様の合理化は、潜水艦建造のための資源、部品、サポートを提供する企業であるサプライヤー・ベースでも顕著であった。ロサンゼルス級計画やその前のオハイオ級計画では、サプライヤーには約17,000社が存在し、それぞれが潜在的な熟練技術を持つ熟練労働力を抱えていた。需要不足はこれらの企業の縮小も引き起こし、2017年までに潜水艦産業基盤の中でアクティブなサプライヤーは約3,000社になった。熟練した造船所労働者と同様、一度縮小したサプライヤー基盤を再び構築するのは容易ではない。
シーウルフのケースは、国防予算を賢く使うことと、十分に回復力のある産業基盤を維持する必要性という、2つの包括的な検討事項のバランスをとることの難しさを示している。シーウルフの中止は理にかなっていたが、潜水艦の購入が激減し、建造が長期にわたって中断することが産業基盤に与える影響については、明らかに十分な検討がなされなかった。そのため、ソ連崩壊前に計画されていたシーウルフ事業をフルスケールで継続する必要はなかっただろう。しかし、ロサンゼルス計画からヴァージニア計画への橋渡しで、シーウルフを1隻増やすだけでは不十分だった。
冷戦終結後の施設、サプライヤー、労働者の合理化は、造船業の潜水艦部分に限ったことではなく、民間造船所は程度の差こそあれ軒並み衰退している。これは、公営造船所の施設と労働力が同様に縮小したことにより、さらに悪化した。造船所は建造よりもメンテナンスに重点を置いているが、公共造船所のメンテナンス能力を民間造船所へのアウトソーシングで補うことに依存しているため、必要不可欠なメンテナンスが施設スペースや作業時間について新造船と競合するため、買収にも影響が及んでいる。エレクトリック・ボートとニューポート・ニューズの両造船所は、公共造船所の管轄であるべき攻撃型潜水艦のオーバーホール作業の一部を請け負っている。にもかかわらず、整備待ちあるいは整備中の攻撃型潜水艦の数は、過去10年間で大幅に増加している。現在、SSNフリートの3分の1以上が運用不能となっている。
建造はどこで？
艦隊を拡大する海軍の目標を考えると、これらは深刻な問題である。拡張目標を掲げるのは大いに結構だが、新型艦船をすべて建造する能力が不十分なら、単なる願望のままだ。現状では、ニューポートニューズとエレクトリック・ボートは、建造効率を上げる努力にもかかわらず、スケジュールが遅れ、ヴァージニア級を年2隻との期待目標を達成するのに苦労している。新型のコロンビア級弾道ミサイル潜水艦を納品しなければならないというプレッシャーは、ヴァージニア級に続く次世代攻撃型潜水艦の追加によって、能力の問題にさらに拍車をかけるだろう。
3つの代替案を含む海軍の最新の30年造船計画では、攻撃型潜水艦の戦力は2030年度に最低46隻に達し、2053年度までに60隻、69隻、63隻（どの代替案を選択するかによって異なる）に増加する。米議会調査局は、1990年代に調達レベルが中断したため、2020年代から2030年代にかけて潜水艦の数が「谷間」になると予測しているが、これは海軍の研究者が1995年以降、報告書や証言で繰り返し指摘してきたことである。海軍は、このギャップを埋めるため、最大7隻のロサンゼルス級（2030年代半ばに退役予定）の耐用年数延長を計画しているが、ヴァージニア級の追加建造が実現するまでは、潜水艦艦隊の運用上の負担と対中抑止力の弱体化の両方が残る可能性がある。
海軍の20年造船所インフラ最適化計画は、4大公営造船所（ノーフォーク、ポーツマス、ピュージェットサウンド、パールハーバー）の整備業務を軌道に乗せる資本増強と近代化に数十億ドルを投資することで、公営造船所の状況が改善すれば助けになるかもしれない。このプログラムが成功すれば、民間造船所へのプレッシャーが軽減され、造船所の建造能力が解放されるが、これはまだ大きな「もし」である。政府説明責任局は、このプログラムのコスト見積もりとスケジュールにかなりの問題があると指摘しており、開始以来5年間で、実際に進行している主要プロジェクトは1つ（ポーツマスの乾ドック）だけである。
沈みゆく潜水艦の産業基盤、AUKUSもプレッシャー材料に
潜水艦建造の産業基盤は、熟練人材の不足と資材費高騰に苦しみ続けている。水上戦闘艦メーカーに比べれば、艦隊の規模や取得の優先順位に関する海軍からの一貫性のないシグナルにさらされることは少ないものの、SSN艦隊の計画数については依然として乖離があり、これに対処する必要がある。潜水艦産業の長期衰退を覆すには、一貫性と長期計画への取り組みが必要である。そうすることで、民間造船所とそのサプライヤーは独自の計画を立て、労働力と施設の両方に投資することができ、1990年代に業界に大きなダメージを与えた突然の転換を回避できる。
しかし、海軍も政府も、このような投資を産業基盤に任せることが可能か、また任せるべきかを検討した方がよいだろう。民間市場に政府が直接介入することは、米国ではかなり難しい概念であるが、これは間違いなく特殊なケースである。潜水艦市場は、（米海軍が唯一の買い手である）独占市場であると同時に、（エレクトリック・ボート社とニューポート・ニューズ社という主要サプライヤー2社が存在するが、それぞれ別の製造機能を担っているため、契約で直接競合することはない）独占市場でもある。健全で効率的な潜水艦生産の重要性を考えれば、この選択肢に検討が加えられているのは良いことだ。最近では、潜水艦の産業基盤を強化するために国防生産法の使用を許可する3つの大統領決定が出されるなど、心強い兆候が見られる。ホワイトハウスはまた、潜水艦産業を強化するため、2024年度の緊急補正予算で34億ドルの追加を要求している。バイデン政権と海軍は、ここでの進展を注視し、この分野の回復力を保証するため十分なことが行われているか確認すべきであり、議会は、現在の麻痺状態が必要な資金提供に影響を与えることを許すべきではない。
オーストラリアへのヴァージニア級潜水艦3隻（5隻に増備するオプション付き）の売却を含むAUKUS協定も、さらなる複雑さを引き起こす可能性がある。うち2隻は既存艦となる可能性が高いが、米国は2030年代のある時点で、自国の能力で3隻分のギャップを埋める必要がある。米国がこのギャップを埋められないと、これらの艦艇の一部またはすべてを、合意通りに売却するのではなく、自国のため保持することを選択するリスクが常に存在する。AUKUS協定は、アメリカの潜水艦生産の不足が協定を危うくすることを許すには、あまりにも重要なものである。
公共造船所への一貫した効果的な投資も不可欠だ。これは、現在の潜水艦フリートを維持し、整備能力を補うために民間の造船所からプレッシャーを取り除き、代わりに施設を建造に使用することを可能にするものである。海軍は、造船所インフラ最適化計画に新たに焦点を当て、永続させるべきである。強靭な産業基盤と強力な潜水艦戦力は、的を絞った政府支援を必要とするが、間違いなく一貫した、よく考えられた計画が必要で、海軍とバイデン政権が提供すべきである。■
The Sinking Submarine Industrial Base - War on the Rocks
OCTOBER 26, 2023
Emma Salisbury is a Ph.D. candidate at Birkbeck College, University of London, and an associate fellow at the Council on Geostrategy. Her research focuses on defense acquisitions and the military-industrial complex. She is also a senior staffer at the U.K. Parliament. The views expressed here are solely her own. You can find her on social media @salisbot.
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