2月初旬、最近「アメリカ湾」と名付けたその水域の上空をエアフォースワンで飛行中、ドナルド・トランプ大統領は、輸入鉄鋼とアルミニウムに課税すると宣言した。その2週間後、大統領は、米国における中国企業からの投資と中国への米国企業による投資の審査に関する新指針を定めた大統領覚書に署名した。そして、政権発足当初の数週間にわたり、トランプ氏は製造業の国内回帰の重要性を強調し、企業に対し関税を回避するには米国で製品を製造すべきだと訴えてきた。
関税と保護主義、投資制限、国内生産を促進するための施策：ワシントンの経済政策は、突如として過去10年ほどの中国の政策、つまり米国的な特徴を持つ中国の政策と酷似したものに見える。
米国の中国との関与戦略は、米国が中国をグローバルなルールに基づくシステムに組み込めば、中国は米国により似た国になるとの前提に基づいていた。数十年にわたり、ワシントンは北京に対し保護主義を回避し、外国投資への障壁を排除し、補助金や産業政策の利用を規律正しく行うよう説いてきたが、その成果は限定的であった。それでも、統合が収束を促進するという期待はあった。
実際、かなりの程度まで収斂は起こっているが、それはアメリカの政策立案者が予測したような形ではなかった。中国がアメリカに似てきたのではなく、アメリカが中国に似てきたのだ。ワシントンは開放的で自由主義的なルールに基づく秩序を築いたかもしれないが、次の段階は中国が定義した。すなわち、保護主義、補助金、外国投資の制限、産業政策である。米国が自らが確立したルールに基づくシステムを維持するために、自国のリーダーシップを再主張しなければならないと主張するのは的外れである。中国の国家資本主義は今や国際経済秩序を支配している。ワシントンはすでに北京の世界に生きているのだ。
開放か？ 1990年代から今世紀初頭にかけて、中国は経済自由化に向けて止まることなく前進しているように見えた。1970年代後半に中国の指導者であった鄧小平が始めたプロセスを基盤として、中国は外国からの投資を受け入れるようになった。江沢民国家主席と朱鎔基首相は、苦痛を伴うものではあったが、中国を経済改革の目覚ましい道へ導いた。彼らは国有企業の再編を行い、数千万の労働者を解雇し、民間部門の活動に多くのスペースを確保し、企業が市場の状況に応じて価格を調整することを許可し、中国の世界貿易機関（WTO）加盟を実現させた。
江沢民と朱鎔基は、中国は今後も開放政策を継続していくと繰り返し宣言した。欧米諸国の多くは、この経済自由化が中国の政治的自由化につながり、資本主義社会が時間をかけてより民主的なものになるだろうとまで考えた。しかし、その想定は誤りであった。中国の指導者たちは政治改革を真剣に考えたことは一度もなかったが、中国の経済的発展は目覚ましいものだった。同国のGDPは、1989年の3477.7億ドルから、2003年には1兆6600億ドル、2023年には17兆7900億ドルにまで成長した（世界銀行調べ）。中国をルールに基づく貿易システムに統合することで、より平和でより豊かな世界が実現できるのではないかという期待が高まった。グローバル化は10億人以上の人々を貧困から救い出すという驚くべき成果をもたらした。しかし、その進歩の恩恵は平等に分配されたわけではなく、先進国の一部労働者や地域社会が、その他の地域の発展の代償を支払うことになった。
そして、当時の国家主席胡錦涛、そしてその後を継いだ習近平が登場した。中国の経済成長は当初予想されていたような直線的ではなく、必然的でもないことが明らかになった。胡錦涛国家主席の時代には、中国は大規模な補助金による戦略的分野での「ナショナル・チャンピオン」の創出を目指し、経済への国家介入をより強力に推し進めた。つまり、政府は市場の自由化をさらに推し進めるのではなく、その役割を拡大した。同時に、中国からの安価な輸入品の殺到により、米国では脱工業化の傾向が加速した。そして、その速度は、ほとんどの人が予想していなかったほどの速さだった。中国は今世紀最初の10年間で、日本やドイツといった製造大国を追い越し、世界の製造拠点となった。世界銀行の統計によると、2004年には世界の製造業付加価値の9%を占めていた中国は、2023年には29%という圧倒的な数値を記録した。
中国がこうして勝利を収めた ワシントンは、この期間を通じ、北京に改革アジェンダの実行を迫り、市場開放や、米国から輸出される製品への高関税やその他の障壁の適用を控えるよう強く要求した。また、米国企業が中国への投資を認められ、特定分野で排除されたり、現地企業との合弁事業への参加や米国技術の移転を義務付けられたりしないよう主張した。そして、ワシントンは中国政府に対して、世界市場を歪めかねない商品の生産や輸出への補助金支給を停止するよう要求した。しかし、ほとんど無視された。
2009年、オバマ政権は2001年に開始された世界貿易機関（WTO）の多国間貿易交渉であるドーハ・ラウンドの終了に向けた取り組みを主導した。その主な理由は、この交渉の結果として締結される協定がWTOのルールの下で中国を恒久的に「発展途上国」として位置付けることになっていたからである。これにより中国は「特別かつ異なる待遇」を享受することができ、市場アクセス、知的財産権の保護、その他の問題について、米国やその他の工業国と同じレベルの義務や規律を負わずに済むことになった。交渉の前提条件を見直すよう促したことで、当時、ワシントンはほぼ全世界の批判にさらされた。しかし、当時すでに明らかになっていたのは、中国の経済慣行を放置すれば、世界貿易システムが大きく混乱してしまうということだった。
米国はすでに中国の支配下にある 同様の懸念が、オバマ政権に環太平洋戦略的経済連携協定（TPP）の推進を促した。TPPは、環太平洋地域の12カ国が交渉する高水準の貿易協定で、アジア太平洋地域の国々に、中国が提示するモデルに代わる魅力的な選択肢を与えることを目的としている。この構想には、労働や環境保護の強化、補助金利用の制限、国有企業の規律付け、知的財産権保護など中国特有のさまざまな懸念事項への対応に前向きな、多様な国々が参加した。しかし、2015年にTPP交渉が妥結した時点で、中国に対抗する貿易協定でさえも、国内では政治的に有害となっており、米国は結局、この協定から撤退した。
2009年から2017年まで、筆者はまず国際経済問題担当の国家安全保障担当副補佐官、その後は米国通商代表を務めた。その間、筆者は一貫して中国の同僚たちに、中国が成功を収めることを可能にした良好な国際環境は、北京が略奪的な経済政策を修正しない限り消滅するだろうと警告してきた。しかし、中国はその行動方針をほぼ維持したままだった。むしろ、その手法をさらに強化した。2012年に習近平が政権を握ると、胡錦涛政権下で既に停滞していた「改革開放」の時代を事実上終焉させ、中国は重要な技術を独占する方向へと舵を切り、生産能力を過剰なまで増強し、輸出主導型の成長に専念した。今日、経済学者のブラッド・セッツァーが指摘しているように、中国の輸出量は世界貿易の3倍の速さで増加している。自動車産業では、世界の自動車需要の3分の2を生産する能力を持つ軌道に乗っている。また、その優位性は自動車以外にも及び、中国は鉄鋼、アルミニウム、船舶の供給量も世界の半分以上を占めている。
最終的には、二国間関係の安定剤であった米国企業でさえ、知的財産の盗用や強制ライセンス、中国市場へのアクセスが厳しく制限または遅延されたり、中国国内企業への補助金や優遇措置が自社の機会を奪うなど、中国に嫌気が示すようになった。互恵性も見られないまま、関係は悪化していった。両党の政治家や米国国民は中国に対する姿勢を硬化させた。欧州や主要新興国も、北京の政策に対して敵対的な態度を強めた。つまり、良好な国際環境は消滅したのである。
中国に強欲な経済政策の変更を説得できず、また、中国に対抗する代替貿易圏の構築を進めることもできなかったワシントンに残された選択肢は、ただ一つだった。米国は中国に似た国にならざるを得なかった。米国の輸出に対して高関税やその他の制限を課している中国を長年非難してきた米国が、今では同じ障壁を設けている。経済学者のチャド・ボーンの計算によると、トランプ大統領は最初の政権で中国からの輸入品の平均税率を3%から19%に引き上げる関税を課し、中国からの輸入品の3分の2をカバーした。ジョー・バイデン大統領はこれらの関税を維持し、個人用保護具、電気自動車、バッテリー、鉄鋼など、他の中国製品に対する関税を追加したため、中国からの輸入品の平均関税率は若干上昇した。トランプ大統領は、2期目の政権発足から2か月も経たないうちに、中国からの米国への輸入品すべてに20%の追加関税を課した。これは、1期目とバイデン政権の関税を合わせたよりも大きな動きだ。
同様に、米国は障壁に反対する立場から、ほとんどの二国間投資の流れを厳しく制限し、中国による米国への投資と、米国による中国の一部のセンシティブな分野への投資を厳しく制限する姿勢に転換した。ロジウム・グループによると、米国への中国からの年間投資額は、2016年の460億ドルから2022年には50億ドル未満に激減した。また、補助金や産業政策を放棄するよう北京に促してきたワシントン自身も、バイデン政権下で産業政策に全力を傾け、2021年インフラ投資・雇用法、2022年CHIPS・科学法、2022年インフレ削減法に少なくとも1兆6000億ドルを投じた。
彼らに勝てないなら、彼らに加わろう 中国のアプローチをさらに一歩進めると、北京のツールボックスの主要なツールを採用することになる。海外に投資する中国企業に国内企業との合弁事業を義務付け、技術移転を促すのだ。このような戦略は、アメリカの産業競争力を高めるだけでなく、中国の過剰生産能力により悪影響を受けている他の国々、特にヨーロッパの多くの国々の競争力も高めることができる。
明白な例として、クリーンエネルギー分野を挙げることができる。中国の電気自動車メーカーは、米国企業より迅速に技術革新を行い、高品質の自動車をはるかに安価に生産している。一部の中国製自動車は米国製より50パーセントも安価であり、世界の電気自動車販売台数の60パーセント近くを中国製が占めている。中国のバッテリーメーカー、ソーラーパネルメーカー、クリーンエネルギー機器メーカーも同様の優位性を持っている。
米国では、電気自動車における中国の市場シェアはほぼゼロに等しい。現在の関税やその他の規制により、今後輸入が急増することはまずないだろう。一方、欧州の自動車メーカー、特にドイツのメーカーは、成長の糧としてきた中国市場において、国内優遇政策や国内企業の競争力に圧迫されている。また最近では、中国がヨーロッパ市場にも進出している。2019年1月にはほぼゼロパーセントだった中国製電気自動車のヨーロッパ市場シェアは、2024年6月に11パーセント以上に成長した。
米国に追随する形で、欧州は昨年末に中国製電気自動車に課税した。これにより、中国市場シェアの成長は鈍化した。しかし、輸入の増加を食い止めるだけでは、欧州自動車業界の問題は解決しないかもしれない。雇用と製造能力を維持するために、欧州は欧州での電気自動車生産への中国からの投資を歓迎しているようだ。（これに対し、トランプ大統領がこのような投資を歓迎するのか、あるいは、市民の行動を追跡したり交通を遮断したりする可能性があるとして、米国市場への中国製電気自動車の輸入を禁止し続けるのかは不明である。）もし欧州が中国製電気自動車の単なる最終組み立て地となることを避けたいのであれば、北京の戦術を借用し、中国企業に欧州企業との合弁事業への参入を義務付け、技術とノウハウを移転させる必要があるかもしれない。
中国を出し抜く方法はある 米国が独自戦略で中国を出し抜けるかどうかはまだ明らかになっていない。北京は、長期的な目標のために資本を動員し、貿易および投資政策を操る能力をほぼ無限に有しているように見える。一方、ワシントンのインフレ削減法およびCHIPSおよび科学法は、共和党議員に法案成立に不安があったことを考えると、より大きな産業政策に向けた広範な傾向の第一歩というよりも、むしろ歴史的な例外である可能性が高い。実際、米国の半導体産業の強化を目指しながらも、トランプ大統領は半導体製造への助成金を提供するCHIPS and Science Actの廃止を求めている。また、Inflation Reduction Actによる助成金も政治的な課題に直面する可能性が高い。
バイデン政権が産業政策において、一部の主要産業以外に十分な成果を上げているかについては、活発な議論が交わされている。米国の製造業向け投資は急増中で、産業能力も拡大している。しかし、経済学者のジェイソン・ファーマンが今年初めに『フォーリン・アフェアーズ』誌で指摘したように、製造業に従事する人々の割合は数十年にわたって減少しており、その後増加に転じたことはなく、国内の工業生産全体は停滞したままである。その理由の一つは、バイデンが監督した財政拡大がコスト増、ドル高、金利上昇につながり、バイデン政権時の法案から特別な補助金を受け取らなかった製造業部門にとっては逆風となったことである。この議論のどの段階に立とうとも、1つのことが明確である。それは、バイデン政権が助成金を支給した半導体やグリーンエネルギーなどの分野においても、世界的なリーダーシップを取り戻す道のりは長く、不確実であるということだ。
米国は他国と同様に保護主義的なゲームを展開するかもしれないが、やがてはインフレ、生活費の上昇、そして他国の報復措置の影響を受けた産業や分野における雇用喪失が顕在化し始めるだろう。トランプ大統領は、関税の壁（および、特定の時点で関税が課されているか否かという不確実性）が、自国製品が関税の対象にならないことが確実な米国で生産を行う企業にとっての強力なインセンティブになると信じているようだ。しかし、一般論として、米国での産業生産を促進するために必要な資本投資を検討している企業は、朝課せられ、午後には撤廃される関税ではなく、予測可能な政策環境を求めている。関税がいつから、誰に対して、どのくらいの期間適用されるのかが明確になるまでは、ほとんどの企業は傍観の姿勢をとり、様子見になるだろう。
中国による制限を非難したワシントンは同じ障壁を設けている。
関税が米国での生産拡大と製造業の雇用創出につながったという歴史的な記録は、決定的なものではない。例えば、2018年にトランプ大統領が中国からの輸入品に課した関税を考えてみよう。2024年の連邦準備制度の研究者であるアーロン・フラーエンとジャスティン・ピアースによる論文で指摘されているように、「2018年初頭以降に実施された関税引き上げは、米国の製造業雇用数の相対的な減少と生産者価格の相対的な上昇と関連している。製造業雇用に関しては、投入コストの上昇と報復関税が負の関係を説明しており、これらの経路による影響は輸入保護によるわずかな正の効果を相殺する以上のものとなっている」。一部の研究では、報復関税による追加的な損失は言うまでもなく、関税の直接の結果として下流製造業で75,000名相当の雇用が失われたと指摘している。経済専門家であるベーン・ステイルとエリザベス・ハーディングも、2018年3月にトランプ大統領が鉄鋼輸入品に25%の関税を課して以来、米国の鉄鋼業界の生産性が落ち込み、他セクターの生産性は上昇していることを発見している。米国の鉄鋼業界における時間当たりの生産量は、2017年以降32%も下落している。
トランプ大統領の米国への生産回帰というアプローチはおそらく実を結ぶだろうが、そのためには米国政府が外国企業による実際の投資を許可しなければならない。バイデンもトランプ大統領も、日本の日本製鉄による米鉄鋼大手USスチールの買収に反対した。また、米国の政策立案者たちは、米国のゴルフ大会を主催するPGAツアーの支配的株をサウジアラビアの公共投資ファンドが取得できるかどうかについて、依然として議論を続けたままだ。
米国やその他の国々が中国を模倣しているのは、中国が予想外の成功を収めたことが主な理由である。電気自動車やクリーンテクノロジーにおける中国の成功は、経済政策の自由化による結果ではなく、国家主義的な目標の名のもとに行われた市場への国家介入によるものである。米国が中国の土俵で中国と競争できるかどうかは別として、米国は今や保護主義、外国投資の制限、補助金、産業政策を特徴とする新しい経済モデル、つまり本質的には国家主義的な国家資本主義という北京の基準にほぼ従って行動しているという根本的な真実を認識することが重要である。ルールを定義する権利をめぐる戦いは、少なくとも現時点では終わっている。そして中国が勝利した。■
China Has Already Remade the International System
How the World Adopted Beijing’s Economic Playbook
Michael B. G. Froman
March 25, 2025
マイケル・B・G・フロマンは外交問題評議会の会長。2013年から2017年まで米国通商代表部代表、2009年から2013年まで国家安全保障会議副代表（国際経済問題担当）を務めた。
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