「崩壊」、「空洞化」という表現は、2024年春、当時野党だった労働党のジョン・ヒーリー影の国防担当相が英国の防衛を評したものである。特に、英国の防衛調達は「税金の無駄遣いの繰り返し」と見なされていた。戦略的アプローチが欠如していた結果、英国の防衛産業の国家的な回復力は、悲惨な状態に陥っていた。労働党が政権を握り、戦略防衛見直しが進行中であるため、戦略的アプローチは新たな国防産業戦略という形で導入されることになる。この戦略は、2024年12月に初めてその概要が明らかになり、特定された問題と優先事項に関する意図表明が行われた。2025年春には完全版の戦略が発表される。新政府が主権能力と費用対効果に対するアプローチをどのように定義し、国家が民間企業とどのように関わるかによって、今後10年間の英国の防衛産業基盤の運営の枠組みが決まる。成長と回復力を重視する労働党政権のもと、今こそ防衛産業が復活すべき時である。改革には依然として制約がある。
しかし、戦略的パートナーシップへの回帰を通じ、戦略的資産として再び扱うことで、英国は縮小しつつある産業基盤を管理し、将来の地政学的な選択肢を保護するとともに、経済成長に向けた国家的な取り組みを支援することができる。
背景
これまでの政府の防衛産業基盤への姿勢は、世界観とコストの両方によって形作られてきた。1997年以降、英国の防衛産業に対するアプローチは、主に政権与党の政治的イデオロギーを反映してきた。労働党は、産業との提携を好み、英国の産業基盤を形成する傾向があった。すなわち、民間部門の慣行と戦略的提携を組み合わせていた。これに対し、連立政権および保守党政府は、自由市場への依存度を高め、競争することをデフォルトで選択した。これを達成するため、競争力のある「既製品」の手法を通じて「費用対効果」に重点を置いている。こうした一般的な傾向は、ブレグジット、新型コロナウイルス感染症（COVID-19）、そしてロシアによるウクライナ全面侵攻を受けて、最終的には労働党の立場により近づくこととなった。「最も機微で運用上重要な能力領域へのアクセス」には「持続可能な産業基盤」が不可欠であることが認識されたためだ。2021年にこの変化を示すものとして、2005年以来初の完全な国防産業戦略文書が発表された。この文書では、国防産業を「戦略的能力」として認識している。
余談だが、この多くはより広範な要因によって推進されていることを強調しておく価値があろう。防衛産業戦略のアプローチは、防衛計画およびより広範なグランド・ストラテジーと相互に結びついたままである。英国はこれまで、準グローバルな姿勢とフルスペクトラムの軍事能力に重点を置いてきた。これは、1990年代よりもはるかに少ない防衛予算（国内総生産の2.3%）にもかかわらずである。この矛盾を解消しようとする試み（主に効率化の推進）が、過去20年間の英国の国防政策を形作ってきた。今日、2025年の見直しで具体的な「国内総生産の2.5%を国防費に支出するまでの道筋」が示されるかどうか、また、それがどのような時間軸で実現されるかによって、将来の国防産業基盤に最も大きな影響が及ぶことになるだろう。
主権とコストの間で
労働党新政権にとって、「国家の回復力」の強化は重要な目標となっている。国家が自らの力で、いつ、どのように武力を行使するかを決定できる能力は、国防産業がこの目標に貢献する上で欠かせない要素であり、健全な国防産業は、この目標達成の鍵を握る重要な要素だ。しかし、この貢献は容易なものではない。
1980年代半ば以降、英国の防衛機関では、予算の制約の中で主権能力のバランスを取る苦闘が続いている。一方で軍は、さまざまなシナリオで戦い、勝利するための能力を必要としている。そうした資材の調達コストが「戦略的」資産（防衛産業）と国家の「運用上」および「戦術的」能力（軍事組織）との間に緊張関係を生み出すことも多い。
防衛調達は一般的に4つのカテゴリーに分類できる。最も安価なのは、他国の産業から完成した兵器システムを在庫品として輸入することである（例：P-8ポセイドン）。次に、複数国の研究、リソース、生産を1つの兵器システムに集約する国際協力がある（例：ユーロファイター・タイフーン）。3つ目はライセンス生産または共同生産であり、国内での研究開発は行わないが、国内産業にライセンス供与して設計を製造するものである（例：アグスタ・ウェストランド アパッチAH-Mk.1）。最後のアプローチは単独で行い、研究、開発、生産を主に自国内で行うものである（例：英海軍の原子力潜水艦）。
これらのアプローチには、それぞれ長所と短所がある。一般的に、軍が必要な能力を調達するにあたっては、競争入札による市販品の調達が最も安価で、おそらく最も費用対効果の高い方法だ。今後10年間で170億ポンドの予算不足が予想される現状では、これは魅力的な選択肢となる。しかし、自国でその能力を製造できない場合、新しいシナリオに装備を適応させることや、世界的な舞台でそれを使用することの両面において、戦略的な対応の余地が制限される可能性がある。ウクライナ向けのゲパルト対空砲弾の調達に関するドイツの課題は、その一例だ。この弾薬はスイスで製造されていますが、スイスは再輸出を禁止している。
ライセンス生産や共同開発による装備品プログラムでも、主権に関する重大な問題が生じる可能性がある。前述のアパッチヘリコプターは、英国で製造されているにもかかわらず、英国軍が分析したり、英国の産業が新たな機能を加えたりできないように、ソースコードが意図的にアクセス不能にされていた。追加機能はすべて航空機を米国に送り返し、変更について交渉する必要があった。同様に、F-35プログラムでは、英国はティア1パートナーであるにもかかわらず、F-35特別アクセスプログラムの下で、航空機の他の部分とともに「ブラックボックス」の内容が制限されている。米国は英国の最も緊密な同盟国だが、米国政治の二極化の性質により、F-35の運用寿命50年以上にわたってこの状態が続く保証はない。
しかし、英国はすべての能力を自国のみで構築することはできない。英国が「技術開発のあらゆる分野におけるリーダー」となるために資金を投入することは、現実的ではない。その代わりに、独自開発、共同開発、および競争入札による既製品プロジェクトの混合が必要だ。過去の文書では、どの能力がどのカテゴリーに該当するかを概説しようとしてきた。しかし、一部の能力（特に核抑止力、潜水艦、暗号、サイバーセキュリティ）を除いて、これらは時の政府によって変化する可能性がある。どの能力をどのカテゴリーに分類するかは、他者が決定すべきだ。しかし、どのような評価を行っても、英国がすでに得意としていること、中長期的に経済的および軍事的に重要となること、今後10年から20年間の地政学的な状況を定義づける必要がある。いったん方針が決定されれば、国防省は枠組みを固守し、結論に至った経緯をオープンかつ透明性をもって説明することが重要である。そうすることで、業界は将来の投資計画を適切に立てることができる。
戦略的パートナーシップ
しかし、そのような能力を保有するためには、英国は「戦略的パートナーシップ」のような調達プロセスの再導入を通じて、残された防衛産業基盤を維持する必要がある。1996年には、英国の防衛産業は英国国内で約40万人の雇用を支えていた。しかし、冷戦後の予算削減と2010年代の緊縮財政を経て、英国防省は2023年には防衛産業での雇用は16万4000人に減少したと推定している。その結果、英国の防衛産業は比較的少数の大手企業によって独占されることになった。国防省の調達費用の37%は、BAEシステムズ、バブコック、QinetiQ、エアバス、ロールス・ロイス、レオナルド、ボーイング、レイドス、タレス、ジェネラル・ダイナミクスの10社に支払われている。
活用すべき産業能力は、的を絞って慎重に管理する必要がある。大国のように問題を押し切る資金が英国にはない。これまでの戦略は、このための枠組みを提供しようとしてきたが、グローバル・コンバット・エア・プログラムの宣伝文句が、英国が達成すべき目標を簡潔に要約している。すなわち、行動の自由、変更の自由、輸出の自由だ。特に、ほとんどの分野において設計、開発、統合、維持、アップグレード、テスト、評価を行う主権能力は、英国が国防と繁栄を重視した国家安全保障の目標を追求し続けるためには不可欠だ。幸いにも、このことは国防省内で認識されている。
これらの能力を再生し維持するためには、政府は防衛調達の繁栄と不況のサイクルを断ち切り、過去のプロセスを再び採用する必要がある。冷戦後の装備品は定期的な交換ではなく、今後数十年にわたって使用されることが予想されるため、政府と業界双方は、業界を存続させるために、耐用期間中のメンテナンスとアップグレードに重点的に取り組む必要がある。このプロセスは、多くの業界で「スパイラル開発」として知られており、2006年時点ですでに認識されていた。直線的な「構想、評価、実証、製造、就役、廃棄/終了」サイクルから徐々に脱却しつつある国防省では、現在、このプロセスが再び採用されつつある。
その結果、国防省と業界間でより統合されたアプローチが必要となり、調達スケジュールは軍と産業双方のニーズに合致したものとなる。競争から戦略的パートナーシップへとシフトすることは、この目的を達成する上で役立つ。自由市場の競争原理は、確かに費用対効果を生み出すが、実際には「英国の産業防衛基盤を浸食し、戦闘部隊を維持する英国の独自能力を脅かしている」のである。受注が少なく、新規参入コストが高いことから、競争に負けた企業は自主的にその分野から撤退する結果となった。この問題は、防衛および非防衛関連の中小企業が調達プロセスにアクセスすること自体が難しいという難しさによってさらに複雑化している。こうした障害を緩和する試み（例えば、国防バトルラボや国防科学技術研究所サーチライト構想など）が行われているものの、これらの取り組みは、革新的なアイデアを前面に押し出すことに苦戦を強いられている。この問題を緩和するには、2011年のレヴィーン・モデルから離れ、権限と技術をさらに集中させる必要があるだろう。
基本的には、戦略的パートナーシップに基づく防衛産業戦略を、顧客と販売者の関係からより長期的な協力関係へとシフトさせることで、国防省にとっての費用対効果をある程度維持しながらも、「飢餓」を緩和することが可能となります。2006年にマンタ・ビー・ダイナミクスUKと締結した産業パートナーシップの複合兵器チーム、およびマーシャル・エアロスペースとの統合運用サポート契約は、いずれもこの成功例として挙げられる。前者は、国防省がスパイラル開発と明確な指標を通じて、国内での能力を維持するため、特定の兵器の設計と製造のパイプラインを保護するものだった。そのような兵器のひとつストームシャドーStorm Shadowは、ウクライナでの作戦行動において、その能力と行動の主権を実証している。英国がそのツールキットにおいてより大きな主権を優先するつもりであるならば、そのような兵器の製造能力（単に組み立てるだけでなく）を維持することは不可欠だ。これを達成するには、予算を大幅に増やすことなく、より早い段階で産業を能力要件に統合する必要がある。幸いにも、この必要性は、その「方法」までは特定されていないものの、最近の「意向表明」で明らかにされている。
黄金の糸
より高度な主権を達成するための戦略的提携が目標であるべきであるが、進歩を妨げるいくつかの障害が存在する。現在、戦略防衛見直し（SDR）の枠組みが存在する。しかし、まだ十分に試されたわけではなく、政治的な圧力がさらなる改革の能力を抑制している。2022年の国防能力フレームワーク、2023年の国防指令書リフレッシュ、2021年の統合運用コンセプトでは、「なぜ」という点については国防能力フレームワーク、「何」という点については産業セグメント戦略、「どのように」という点については統合運用コンセプトが説明し、国防・安全保障産業戦略がこれらすべてをまとめる。
この枠組みは歓迎すべきものであるものお、重大な政治的注意事項が付随している。戦略防衛見直しの発表以来、英国メディアおよび同盟国は、どのようなプログラムが危険にさらされる可能性があるのかについて明確化しようとしてきた。その結果、現職の労働党閣僚は英独RCH155プログラム、英国の空母、グローバル・コンバット・エア・プログラムの重要性を宣言した。AUKUSや原子力事業と組み合わせることで、この見直しの対象から除外されたため、政治的、そして地政学的に大きな痛みを伴わず全面的に廃止できそうな主要プログラムはほとんど残っていない。
それでも、決定を下す必要がある。新たな資金は見込めそうにないため、遅延や延期は国防省にとってさらに痛手となるだけだ。プロジェクトを延期したり、現行の装備プログラムを補うために将来の会計年度の装備プログラムを流用したりすることは、国防省と業界の両方に不安定な「引き波」を生み出すだけである。インフレ率の上昇は実質コストを押し上げ、不確実性の増大はコストをさらに増加させる。米国の一般的な兵器調達に関する研究が指摘しているように、調達プログラムを1ドル延期すれば、後年のコスト負担は2ドルに増加する。保守整備の遅れにより攻撃型潜水艦が100日間使用できなかったという潜水艦部隊での最近の挫折は、重要インフラの交換、保守整備、投資に関する意思決定が遅れたことに起因している。意図的な遅延は、長期的には運用面と財政面で苦痛をもたらすだけである。
理想的な世界ならば、政府は一から首尾一貫した長期的な戦略を自由に策定できる。しかし現実には、政治的、構造的、財政的な制約が存在しており、それを考慮しなければならない。何を維持し、何を放棄するかについては他者が議論すべきことだが、安定した将来の基盤を築くためには、この問題に取り組まなければならない。先延ばしはもはや不可能である。
結論
英国の防衛産業基盤に対するアプローチを追う中で、むち打ち症に苦しむ人も多いだろう。1997年から2024年にかけて、英国の防衛産業に対する国のアプローチは、概ね戦略的提携から自由市場競争へと移行し、また戦略的提携へと戻ってきた。実際、一貫性の欠如を反映して、同じ期間に防衛産業戦略および調達に関する戦略文書は18件を超えている。
今後は、英国の防衛および産業基盤全般にとって、安定性と一貫性が不可欠である。
しかしながら、労働党新政権は、今後10年間の方向性を定める好機を逃してはならない。同盟国や競合国の予測が困難な世界においては、特に、費用対効果よりも行動の主権を重視する方向性を維持することが重要である。これを達成するには、緊縮予算と産業基盤の縮小に代わるものとして、政府と産業の協力、繁栄の創出、国家の回復力を重視した戦略的提携の再導入というプロセスが、正しい方向への大きな一歩となるだろう。これは、能力面と産業面で勝者と敗者を選ぶことを意味するが、すべてを行うための予算は存在しない。新たに就任する、より強力な国家軍備局長官が、十分な権限を与えられた国防装備・支援局（英国軍に代わって契約交渉を行う組織）と協力すれば、より中央集権的な立場からこうした取り組みを監督するのに適しているだろう。
重要なのは、この取り組みが今後数年にわたって行われる歳出見直しと足並みを揃えて行われる必要があるということだ。労働党が新たに政権を獲得した際に、「強力な英国の防衛産業」が英国の産業基盤と防衛努力の「戦略的要素」と宣言してから、すでに28年が経過している。後継政権は、歴史から教訓を得て、「ワン・ディフェンス」の傘の下で軍事能力、産業の回復力、繁栄を再び結びつけることが望ましい。■
ウィリアム・レイノルズ博士は、キングス・カレッジ・ロンドンの国防研究学部で国防研究教育の講師を務めている。現在は、英国統合軍司令部士官学校（Shrivenham）で教鞭をとっている。本稿は、英国国防戦略見直し2025の証拠提出要請に応えて提出した論文と、キングス・カレッジ・ロンドンのグランド・ストラテジー・センターでの研究を基に執筆された。グランド・ストラテジー・センター副所長のAndrew Ehrhardt氏と客員教授のPeter Watkins氏から助言とコメントをいただいたことに感謝したい。
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